其次,“保障进城农民承包权”其实就是容许第二、第三类村民“带地入城”。中国的城市化趋势是第一类村民,即真正的农民的绝对数量会越来越少,最后大概只有两、三亿村民会以农民的身份继续在村庄居住、务农。占目前村民总量的30%左右。也就是说,会有70%的村民会“带地进城”。他们也会带走70%的土地承包权、使用权。甚至更多。这一庞大的村民群体拥有被政府一再偏爱、保护的“承包权”。他们会干什么呢?首先,他们肯定不会直接务农。方式上,要么是直接撂荒。目前在广东农村很多土地就处于这种状态。顶层精英说可以通过流转解决这个问题。但是,在村庄组织化消失的背景下,制度性成本凭空上升。务农很可能就意味经营失败。有多少农民会愿意流转本来就是“碎片化”的土地来务农呢?尤其直接种植粮食作物。经济作物,市场弹性大,风险其实也相当大。同时,这些细碎的土地,没有连片、没有规模化,基本上只有最基本的保障意义,而没有经济意义。对于第二类村民,打工的风险随时都可能发生。各地政府又基本拒绝提供失业保障、养老保障。他们为什么要“流转”出具有这些保障意义的土地呢?所以政府指望依靠农民的“自愿”、“流转”来解决农地细碎化难题根本办不到。农地流转也不是不可能。一些农户在农业经营顺利的时候,也可能通过流转土地扩大规模。但他们必须承担正常的农业生产成本以外的另外一种制度性成本——地租。地租的价格每亩在500元~1000元之间。这就意味着本来就收益微薄的农业,将面临地租的“雪上加霜”。地租,几乎将农业的物质成本翻了一倍。这是改革强加给第一类农民的一种制度性“剥削”。可以确凿地证明农地改革就是一种失败、错误。中国的土地革命,本来就是因为消灭地主和地租,顺应了历史发展的方向。所以才得到了大多数农民的支持。才推动了中国的工业化、现代化。但是改革却通过“保障进城农户的承包权”,凭空产生大量的地主。让第二、第三类村民“长久”地趴在村庄,成为第一类农民身上的寄生虫。在农村认为制造农民的分化、分裂。

必须始终坚持农村土地农民集体所有制,必须始终稳定土地承包关系并保障农民土地承包权,必须始终坚持家庭经营的基础性地位,必须始终严格保护耕地并保障农业安全,这是农业经营方式转型的制度底线。
今年7月30日,国务院办公厅印发《关于加快转变农业发展方式的意见》,这是国家层面首个系统部署转变农业发展方式工作的重要文件。目前,我国农业现代化进程遇到的一个难题是:如何在坚持家庭经营在农业中基础性地位前提下,推进农业经营方式的创新,加快构建新型农业经营体系。面对家庭承包背景下小规模与分散化的经营格局,现行政策的基本指向在于推进农业经营方式的转型:一方面是通过农地的流转集中,以改善土地经营的规模性,着力降低农业生产成本,提高生产效率;另一方面是通过农业的组织化,以推进农业的社会化服务,着力降低交易成本,提高组织效率。
一、农业经营方式转型的制度基准
农业经营方式转型在本质上是农业经营制度的创新与变迁。但无论选择怎样的转型方式与路径,均不得突破中国农村基本经营制度的制度框架、制度目标与制度底线。基本准则是:
第一,在我国目前的国情下,农地不仅是重要的国家资源,也是农民赖以生存的“命根子”。在农地资源禀赋极少的小农经济中,土地均分成为了农民克服生存压力的一个集体回应。由此,土地产权的公平性及其保障问题,是农业经营制度的基本出发点。
第二,基于家庭承包的制度特性,土地集体所有制普遍表现为社区集体的每个成员都天然地平均享有对土地的权利。而为了保证产权分配的公平性,从初始的按人均分土地使用权,到一次又一次地因人口变化而重划土地经营权,维护产权的稳定性是农业经营方式转型的制度前提。
第三,土地的均包及其调整,必然不断加剧农地经营的小规模、分散化及细碎化问题。如果农业劳动力素质、农户生产能力以及农业经营规模都远在现代生产力水平所要求的底线之下,以其为基础的科技应用、产品质量、从农热情等都将日益变得难以为继。可见,改善规模经济性应该是农业经营方式转型的重要目标。
第四,农地的流转与规模经营,不能削弱家庭经营在农业中的基础性地位。发挥家庭经营的比较优势并分享农业的分工经济,是农业经营方式转型的重要方向。
第五,必须始终坚持农村土地农民集体所有制,必须始终稳定土地承包关系并保障农民土地承包权,必须始终坚持家庭经营的基础性地位,必须始终严格保护耕地并保障农业安全,是农业经营方式转型的制度底线。
二、推进农业转型发展的创新性实践
在推进农业转型发展的创新性实践中,最具代表性的典型模式包括家庭农场、农民合作社,以及“公司+农户”的产业化组织形式等。基于前述的制度基准,对已有的实践作出客观的估计与判断,有助于未来方向选择的规律性把握。
家庭农场是建立在农户间农地流转集中基础上的家庭经营。其优势在于,组织内部成员不是一组市场契约的结合,而是由血缘和婚姻纽带组成,具有利益的一致性和合作的稳定性,治理成本低。但家庭农场在企业家能力、投融资能力、市场拓展等方面受到诸多限制,由于依赖于农户之间的农地流转及其有限的规模经营,可能存在以“小农”替代“小农”的低水平复制问题。
“公司+农户”有两种类型。一种是租赁农场模式,基本形式是企业租赁农户的土地进行经营,农户由此获得土地租金;第二种是订单农业模式,基本方式是龙头企业与农户签订合同,并按照保底价格收购农产品。问题是,企业与农户是相对独立的主体,无论是租赁农场还是订单农业,都存在双方利益不相容以及合作不稳定问题。
总体来说,家庭农场与租赁农场的共同特点是通过农地流转来谋求适度规模经营。但是,农民对土地的情感特征,决定了农地流转并不是容易的事情。在承包权与经营权分离的情形下,农地出租意味着对农地实际使用的控制权掌握在他人手中,并有可能导致土地质量、形状、用途等发生改变。当承包者重新收回经营权时,其处置权的强度已经发生弱化。因此,农民对土地往往表现出在位控制权的偏好倾向。
进一步的问题是,在土地集体所有制的制度框架下,农户凭借其天然的成员身份,使土地成为了农民一种不可替代的人格化财产,并经由赋权的身份化、持有的长久化而不断增强。一方面,在所有权、承包权与经营权三权分置的产权格局下,农户是唯一的承包主体。由于经营权依附于承包权,任何进入农地经营的主体,必然且唯一地只有得到承包农户的同意并实施经营权流转。稳定土地承包关系并保持长久不变,使得农户对农地经营权具有“产权身份垄断”的特性;另一方面,农地承包经营权在空间上的界定与确权,必然地对象化到每块具体的土地,经营权流转也必然地表现为具体宗地使用权的让渡。对于任何农业经营的进入主体而言,承包农户就天然地具有宗地的“产权地理垄断”特征。
由此,农地流转会因农民对土地的在位控制权偏好以及人格化财产特征,导致农地流转不畅与契约不稳定。所以,从人格化财产特征所决定的经营权运作空间而言,农地股份合作社应该是最具潜力的制度安排。其显着优势是在促进规模经营的同时,兼顾了农民土地的人格化财产特性。
三、“农业共营制”可能是农业经营方式转型的重要突破口
在我国,创新农业经营方式的实践探索从未停滞,成功的案例亦多种多样。其中,四川崇州探索的“农业共营制”尤为值得关注。崇州市是隶属于四川省成都市的县级市,是农业大县。与其他地区类似,农业发展不仅要面对“谁来种田”的现实问题,更要面对“种怎样的田”和“怎样种田”的深层难题。为此,崇州市作出了多方面的探索。从2000年起,崇州在创新农业经营方式所进行的新探索的核心内容是:以土地集体所有为前提,以家庭承包为基础,以农户为核心主体,以盘活农地经营权为线索,由此构建土地股份合作社、农业职业经理人、社会化服务组织三位一体的“农业共营制”模式。
崇州“农业共营制”的启迪意义在于:以农户为主体自愿自主组建土地股份合作社推进农业的规模化经营,以培育农业职业经理人队伍推进农业的专业化经营,以强化社会化服务推进农业的组织化经营,由此形成了“主体合作、利益分享、目标相容”的经营格局,达成了多元主体的“共建、共营、共享、多赢”的目标。
崇州的“农业共营制”是新形势下农业经营体系的重要创新。在坚持家庭经营基础性地位的前提下,盘活了分散而固化的农地经营权,培育了多元参与的经营主体,通过专业化分工与服务外包,降低了农业的组织成本,改善了分工效率,增进了共营多赢。“农业共营制”所形成的“集体所有、家庭承包、盘活产权、多元经营、管住用途”的基本制度框架,有可能是我国农业经营方式转型的重要突破口,是农业经营体制机制创新的一个重要方向。
作者系华南农业大学经济管理学院教授、博士生导师、长江学者 罗必良 ????

在现代社会,土地肯定不是主要的保障形式。所以以社会保障替代土地保障才是中国城市化、工业化、现代化的正确的方向。才是彻底解决“三农”问题的方向。可惜,在城乡差距持续放大的今天,在“三农”问题不断恶化的今天,改革还在继续“保障进城农户的承包权”。老调重弹、故伎重演,就是要推卸责任,把中国的农业、农村和农民继续推向深渊。

村庄环境的恶化来源与两个方面。第一是农业组织化被破坏以后。小农的农业经营成本凭空上升。对于第一类村民,要完成农业生产,哪怕是只有一季,都需要备齐各种生产资料。尤其是农业机械和各种灌溉设备。如耕地、运输,需要拖拉机,抽水灌溉需要抽水机。还有插秧机、收割机等等。没有这些农业机械,要依靠人力从事农业生产,则非常辛苦、且效率非常低。但是,这些农业机械作为固定资产,价值不菲。其利用只有在一定规模上才有效率。才能降低分摊的成本。比如一个生产队、或村民小组,在1000亩左右的规模上,拥有拖拉机、收割机等农业机械。利用效率就会大大提高。每亩的平均分摊成本就会大大下降。但是,改革在破坏人民公社的管理体制的同时,也彻底破坏了农业的规模化。目前在广东很多村庄,在水稻收割时节,农民不得不依靠手工收割就是这个原因。因为家庭规模太小,农业机械很难有经济可行性,所以他们只能延续手工劳作。第二是劳动的合作消失以后,斯密分工消失。小规模的小农经营方式不可能产生丰富的、科学的斯密分工。由此导致第一类村民的劳动效率急剧下降。每户农户都要把农业的产前、产中、产后的所有必须的工作全部包揽下来,才能完成全过程。为了几分地的种子,为了一包农药,为了一包饲料,他可能就要不停地骑上摩托车往返到镇上,或者在田坎间跑来跑去。“小而全”必定就是高劳动成本,它使得第一、第二类村民根本就不可能安心务农。所以,中国的农业在这种“无组织化”的农地制度下,逐渐演变成为了一种十分无奈的“老人农业”。只有部分失去劳动能力的老人,才不得不在家里务农。农业成为其逃避市场、自给自足、勉强为生的依靠。

所以,对于中国的“民工潮”,不能简单误读为是一种刘易斯意义的劳动力转移或城镇化。其背后是改革导致的农村环境的全面恶化。

中国市场化、城市化和农地制度的改革,已经在各个村庄内部形成了严重的农民分化。目前,各类农民,只要他们没有改变其村民户籍,在中央政府的各类文件中,都是一个称谓“农民”、或“农户”。这种粗糙的概念使用。其实就是刻舟求剑。使得政策远远不能达致其预想的效果。也使得政策里的私货越来越多。最典型的是2006年以后,政府对农业实行的直接补贴政策。本来这种政府补贴应该是对生产过程的补贴,以保护农民作为生产者的利益。但是,在各个村庄,政府却是按照承包权证进行补贴划拨,直接把补贴打到各个承包户村民的账户上。而很多外出打工的农户,并没有务农。却享受了这种补贴的大部分。所以,这种补贴其实就是“承包权”补贴。

追踪索源,农地改革的错误,在1984年取消集体经济组织的发包权的第一颗扣子错了以后,就基本上是一个一错再错、错上加错的“路径依赖”。陈锡文所说的“保障进城农民的承包权”,和以前的“15年不变”、“三十年不变”、“长久不变”没有本质区别。都是同义反复。由于已经形成庞大的决策集团的利益格局,要矫正这种错误的路径,非常困难。

其次,人民公社的解体,使得各个村庄的非经济要素的组织化消失。村庄内的要素远远不仅是生产性要素。还有很多非经济要素。如生态要素、社会要素、文化要素等。这些要素或环境,同样决定着村民的生存质量和农业生产的效率。在现代市场经济下,它不可能依靠“无为而治”。必须要有一个组织机构对其进行日常的监督、组织和管理。这正是人民公社“政社合一”的关键的生产力依据。毛泽东在1958年,推动人民公社的建立,大的方向不仅没有错。相反现在看来,非常高瞻远瞩。他看到了市场的局限。也看清楚了未来村庄治理的大方向。但是,1983年人民公社被强行解体后,在市场化改革的驱动下,乡、村、组三级机构,不再承担这些非经济要素的组织、管理责任。而单户农民又不能承担这种公共管理责任。由此,在这些重要的领域就形成了监督真空、组织真空、管理真空。由于这些非经济要素的市场定价完全失败,结果这些要素和领域成为了村民追逐单一的经济利润的各种“负外部性”的排放场所。污水的排放、垃圾的扔弃,在这种组织真空下,愈演愈烈。一些小化工、小漂染、小五金,为了逃避城市的监管,就将工厂建在农村。结果工业污水导致附近村庄的水系全部被污染。村民基本的饮水都成为问题。很多本来应该是“小桥流水人家”、环境优美的村庄,现在反而是污不忍睹。甚至发展成为“癌症村”。这种村庄生态环境的不断恶化,使得村民的基本生活受到史无前例的严重的威胁。而要逃避这种威胁,就只有逃离村庄一条路。

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